Gemeenten hebben de afgelopen tijd heel veel bestemmingsplannen vastgesteld, waarvan zij aangeven dat het om een conserverend bestemmingsplan gaat. Blijkens hun toelichting gaat het dan om een bestemmingsplannen dat niet afwijkt van het voorheen geldende plan en alleen de bestaande situatie vastlegt. Achtergrond daarvan is het feit dat gemeenten in korte tijd veel van hun bestemmingsplannen moesten vernieuwen, zodat er geen tijd was voor een ambitieuzer bestemmingsplan.
Het feit dat het om een “conserverend bestemmingsplan” ging, was voor veel gemeenten een reden om ieder verzoek om een nieuwe ontwikkeling in het plan op te nemen af te wijzen, onder de vermelding dat een conserverend bestemmingsplan daar niet voor bedoeld is. Het is echter de vraag of deze afwijzingen wel terecht zijn. In veel gevallen ging het immers om heel oude bestemmingsplannen, soms van vijftien tot dertig jaar oud, die al die tijd niet vernieuwd waren. Het is de vraag of het wel redelijk is om, als het bestemmingsplan zolang niet is vernieuwd, uitsluitend een conserverend bestemmingsplan op te stellen en geen ruimte te bieden om nieuwe ontwikkelingen in het bestemmingsplan te verwerken. Het gevolg daarvan is immers dat voor een bepaalde ontwikkeling een apart nieuw bestemmingsplan op moet worden gesteld. Daardoor zullen voor de initiatiefnemer van zo’n nieuwe ontwikkeling forse extra kosten ontstaan.
Het conserverende bestemmingsplan speelt vaak een rol in de uitspraken in beroepen van bestemmingsplannen. De gevallen die aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden voorgelegd zijn onder te verdelen in drie verschillende soorten:
a) Het afwijzen van nieuwe ontwikkelingen
b) Het positief bestemmen van bestaande ontwikkelingen die niet in het voorheen geldende bestemmingsplan voorkwamen, en
c) Het wegbestemmen van ontwikkelingsmogelijkheden die in het voorheen geldende bestemmingsplan voorkwamen.
a) Het afwijzen van nieuwe ontwikkelingen
Uit de uitspraken van de Raad van State blijkt dat de Afdeling in het algemeen rekening houdt met het feit dat de gemeente het plan als een conserverend plan heeft aangemerkt. Verschillende malen verwijzen gemeenten naar het feit dat het om een conserverend bestemmingsplan gaat als reden om de verwerking van een nieuwe ontwikkeling in het bestemmingsplan af te wijzen. De Afdeling keurt deze afwijzing vrijwel steeds goed.
In het geval de gemeente een nieuwe ontwikkeling wél in het bestemmingsplan heeft ingepast, en derden daar bezwaar tegen maken, stelt de Afdeling dat een conserverend bestemmingsplan niet betekent dat in het geheel geen nieuwe ontwikkelingen mogen worden toegestaan. De Afdeling heeft verschillende keren overwogen dat het feit dat het een conserverend bestemmingsplan betreft, niet betekent dat de raad geen nieuwe bestemming kan toekennen die afwijkt van het voorheen geldende plan. Daarbij moet wel een afweging van alle belangen plaatsvinden of de nieuwe ontwikkeling ter plaatse mogelijk is.
Uit het voorgaande blijkt dat de Afdeling vooral aan de gemeenten de vrijheid wil laten om te bepalen of zij wel of niet medewerking willen verlenen aan een nieuwe ontwikkeling
b) Bestaande ontwikkelingen positief bestemmen
De Afdeling heeft meermaals overwogen dat in een conserverend bestemmingsplan wel mag worden afgeweken van het voorheen geldende bestemmingsplan voor een ontwikkeling die al is gerealiseerd. Het gaat dan om een ontwikkeling die niet eerder door een vrijstelling of een andere procedure in het bestemmingsplan verwerkt is, en waarvoor dus een wijziging van het plan moet plaatsvinden. Dit is in beginsel in strijd met het uitgangspunt dat het een conserverend plan is. Toch blijkt de Afdeling hier in veel gevallen in mee te gaan.
c) Wegbestemmen bestaande ontwikkelingsmogelijkheden
Daarnaast gebruikt de gemeente het conserverende bestemmingsplan ook vaker om bestaande bouwmogelijkheden weg te bestemmen. Ook in dat geval wordt afgeweken van het voorheen geldende bestemmingsplan. Als de gemeente kan aantonen dat dit wegbestemmen in overeenstemming is met het bestaande beleid van de gemeente en bijvoorbeeld van de provincie, dan gaat de Afdeling hier over het algemeen in mee.
Conclusie
Uit het voorgaan blijkt dat de benaming “conserverend bestemmingsplan” door de gemeenten op grote schaal wordt gebruikt om het verwerken van nieuwe ontwikkelingen in het bestemmingsplan af te wijzen. In veel gevallen keurt de Afdeling dat goed. Daarnaast worden ook bestaande gerealiseerde nieuwe functies die afwijken van het vorige bestemmingsplan in het conserverende bestemmingsplan verwerkt, zonder dat de Afdeling hiertegen bezwaar maakt. Ook worden wel bestaande bouwmogelijkheden in een conserverend bestemmingsplan wegbestemd. Ook dit wordt niet afgekeurd, indien het in het bestaande beleid past.
De term “conserverend bestemmingsplan” biedt voor de gemeente veel vrijheid om het bestemmingsplan naar bevind van zaken vast te stellen.
