Verschillende gemeenten hebben beleid opgesteld voor de toepassing van de kruimelregeling, met name om gewijzigd gebruik van panden toe te staan. Soms wordt dit beleid zo strikt opgesteld, dat gemeenten zelf dat ruimer willen uitleggen. Zo wordt wel vaker de eis gesteld dat de noodzaak van ander gebruik moet zijn aangetoond. Over de uitleg van het begrip noodzaak kan wel worden gediscussieerd.
In beginsel wordt er bij de uitleg van een begrip een vaste uitlegmethode aangehouden. Wanneer er onduidelijkheid bestaat over een begrip, wordt allereerst in de wetgeving of in het betreffende bestemmingsplan gezocht naar een definitie. Indien deze niet aanwezig is, wordt daarna in het woordenboek (de ‘Dikke van Dale’) gezocht naar de definitie van een bepaald begrip, zodat de regels voor iedereen even duidelijk kunnen zijn. Uit een recente uitspraak van de Raad van State van 27 juni 2018 blijkt dat ook een ‘logische uitleg’ van een begrip van belang kan zijn in een procedure.
Uitleg van het begrip “noodzaak”
De uitspraak gaat om een vergunning om een pand in Pannerden om te bouwen tot broodjeszaak. De bestemming van dit pand staat niet toe om het als broodjeszaak te gebruiken. Het college heeft een vergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan op grond van de ‘kruimelgevallenlijst’. De gemeente heeft beleid voor de toepassing van de kruimelregeling, en vond dat deze wijziging daar onder viel.
De exploitanten van twee nabijgelegen horecapanden waren het daar niet mee eens en zijn een bezwaar- en vervolgens een beroepsprocedure gestart. In beroep kwam de vraag aan de orde of de gemeente in strijd met het eigen beleid had gehandeld. In het beleid van de gemeente was de volgende voorwaarde opgenomen:
“Wijzigingen in het gebruik van bouwwerken kunnen worden toegestaan mits de noodzaak is aangetoond en de overwegingen om af te wijken zorgvuldig zijn onderbouwd.”
Volgens de exploitanten was er van die ‘noodzaak’ geen sprake. Zij verwezen voor dit argument naar de Dikke van Dale, waarin noodzaak wordt gedefinieerd als:
“omstandigheid dat iets zeer dringend of onvermijdelijk is”
Het college kon natuurlijk niet beweren dat de vestiging van een broodjeszaak zeer dringend of onvermijdelijk zou zijn. Hierdoor was volgens appellanten niet aan deze voorwaarde voldaan.
Het tegenargument van het college was dat wanneer deze definitie van ‘noodzaak’ wordt gehanteerd, er vrijwel nooit sprake zal zijn van ‘noodzaak’, waardoor afwijkingen van het bestemmingsplan überhaupt niet mogelijk zouden zijn. Om die reden heeft dit begrip niet de betekenis die appellanten daaraan geven. Het college gaf daarbij aan dat het graag per individueel geval de wenselijkheid en ruimtelijke aanvaardbaarheid van een initiatief wil beoordelen, en om die reden dit begrip had gebruikt. In dit geval was daarom een ruimere betekenis van het woord ‘noodzaak’ nodig, namelijk dat er met het verlenen van een vergunning ‘zwaarwegende ruimtelijke belangen worden gediend’. Dit zwaarwegende ruimtelijk belang betrof in dit geval de wens om leegstand tegen te gaan en de levendigheid en leefbaarheid van het centrum te vergroten. Een broodjeszaak zou binnen deze ruimere definitie wel onder ‘noodzaak’ kunnen vallen. Met een broodjeszaak zou volgens het college namelijk de attractiviteit en de levendigheid van het centrum worden verhoogd, en daarmee zou sprake zijn van een planologische verbetering.
Volgens de Raad van State heeft de gemeente daarmee een redelijke uitleg van het begrip “noodzaak” gehanteerd. Nu door de vergunning de leegstand werd opgeheven, en een broodjeszaak in deze ruimte de attractiviteit en de levendigheid van het dorpscentrum verhoogt, is ook aan deze voorwaarden voldaan, en kon de vergunning dus in stand blijven.
Uit het voorgaande blijkt dat de Afdeling bereid is om een uitleg van het kruimelbeleid toe te staan die verder gaat dan de gebruikelijke uitlegregels, mits het college maar een uitleg kan geven waaruit blijkt dat verlening van de vergunning bijdraagt aan een goede ruimtelijke ordening.
